Резолютивная часть определения объявлена 25 января 2017 г.
Полный текст определения изготовлен 1 февраля 2017 г.
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Павловой Н.В.,
судей Прониной М.В., Тютина Д.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по кассационной жалобе Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки на постановление Арбитражного суда Московского округа от 07.07.2016 по делу №А40-172749/2015 Арбитражного суда города Москвы
по заявлению негосударственного аккредитованного частного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Современная гуманитарная академия» (с 08.02.2016 частное образовательное учреждение высшего образования «Современная гуманитарная академия») о признании недействительным распоряжения Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 09.09.2015 № 2910-07.
В заседании приняли участие:
от Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки: Горшков Д.В., Казанцева Т.С., Колесникова К.И., Хромушина В.Г.,
от частного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Современная гуманитарная академия»: Тихомиров Н.А., Уханов О.А.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Павловой Н.В., выслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
негосударственное аккредитованное частное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Современная гуманитарная академия» (далее – Современная гуманитарная академия, НАЧОУ ВПО СГА) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании недействительным распоряжения Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 09.09.2015 № 2910-07.
Решением Арбитражного суда города Москвы от 11.12.2015 требования Современной гуманитарной академии удовлетворены.
Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 26.04.2016 решение Арбитражного суда города Москвы от 11.12.2016 отменено.
Постановлением Арбитражного суда Московского округа от 07.07.2016 постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 26.04.2016 отменено, решение Арбитражного суда города Москвы от 11.12.2015 оставлено в силе.
В кассационной жалобе Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (далее – Рособрнадзор, заявитель) ставит вопрос об отмене постановления суда кассационной инстанции округа в связи с допущенными нарушениями в толковании и применении норм материального и процессуального права.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Павловой Н.В. от 02.12.2016 кассационная жалоба Рособрнадзора вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
Основаниями для отмены или изменения Судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации судебных актов в порядке кассационного производства являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Изучив материалы дела, проверив в соответствии с положениями статьи 291.14 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность обжалуемых судебных актов, Судебная коллегия считает, что кассационная жалоба Рособрнадзора подлежит удовлетворению, а принятое по делу постановление суда кассационной инстанции округа отмене по следующим основаниям.
Как следует из материалов дела и установлено судами, Современная гуманитарная академия имеет лицензию на право ведения образовательной деятельности от 25.02.2011, регистрационный № 0744, серия ААА № 000756, выданную Рособрнадзором.
Рособрнадзор в период с 22.05.2014 по 27.05.2014 провел внеплановую выездную проверку Современной гуманитарной академии, по результатам которой установлено нарушение лицензионных требований и законодательства в сфере образования и выдано предписание об устранении выявленных нарушений от 28.05.2014 № 03-55-108/18-Л/3, срок исполнения которого истек 01.07.2014.
В связи с истечением срока исполнения указанного предписания Рособрнадзором в период с 08.07.2014 по 10.07.2014 проведена внеплановая выездная проверка его исполнения.
По результатам данной проверки установлено, что предписание от 28.05.2014 № 03-55-108/18-Л/3 НАЧОУ ВПО СГА не исполнено, в связи с чем Рособрнадзором в отношении ректора Современной гуманитарной академии Тараканова В.П. составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ).
Постановлением мирового судьи судебного участка № 101 района Замоскворечье города Москвы Тараканов В.П. признан виновным в совершении указанного административного правонарушения.
Рособрнадзором на основании части 2 статьи 20 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее – Закон о лицензировании отдельных видов деятельности) НАЧОУ ВПО СГА 21.01.2015 выдано повторное предписание № 03-55-07/23-л/з/ПП об устранении выявленных нарушений лицензионных требований и законодательства Российской Федерации в сфере образования и принято распоряжение № 80-07 о приостановлении действия лицензии в части приложений 1.2, 1.3, 1.6, 1.8, 1.10; сведения о приостановлении действия лицензии размещены на официальном сайте Рособрнадзора в сети Интернет.
В соответствии с приказом Рособрнадзора от 17.08.2015 № 1404 «О проведении внеплановой выездной проверки в отношении негосударственного аккредитованного частного образовательного учреждения высшего профессионального образования Современная гуманитарная академия» в период с 18.08.2015 по 08.09.2015 проведена внеплановая выездная проверка НАЧОУ ВПО СГА.
В соответствии с актом проверки Рособрнадзора от 08.09.2015 № 418/ВП/КП/Л/З выявлены нарушения деятельности НАЧОУ ВПО СГА, состоящие в осуществлении присвоения квалификации выпускникам Современной гуманитарной академии 2014 года не в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации в сфере образования: заявитель не указывал в графах «наименование направления подготовки или специальности» книг регистрации и выдачи дипломов бакалавров и магистров наименования направлений подготовки / коды направлений подготовки. Указанное нарушение, по мнению Рособрнадзора, осуществлялось с целью сокрытия неправильно присваиваемых квалификаций выпускникам Современной гуманитарной академии 2014 года и исключения возможности установления, по какому образовательному стандарту обучались выпускники Академии 2014 года.
В соответствии с распоряжением Рособрнадзора от 09.09.2015 № 2910-07 приостановлено действие лицензии на осуществление образовательной деятельности НАЧОУ ВПО СГА.
В качестве оснований издания оспариваемого распоряжения Рособрнадзором указано на наличие обоих нарушений, предусмотренных частью 8 статьи 93 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Закон об образовании): наличие постановления мирового судьи судебного участка № 101 района Замоскворечье города Москвы от 01.10.2014 № 5-223/2014 о привлечении должностного лица к административной ответственности и неисполнение повторного предписания Рособрнадзора от 21.01.2015 № 03-55-07/23-Л/З/ПП.
Современная гуманитарная академия, считая, что распоряжение Рособрнадзора о приостановлении действия лицензии не соответствует закону и нарушает ее права, обратилась с заявлением в Арбитражный суд города Москвы.
Арбитражный суд города Москвы, удовлетворяя требования Современной гуманитарной академии, указал на то, что распоряжение Рособрнадзора от 09.09.2015 № 2910-07 не содержит ссылок на нормативные правовые акты, подтверждающие выводы комиссии о неисполнении повторного предписания, а также на основания для приостановления лицензии образовательной организации в полном объеме по всем образовательным программам, а не частично.
Руководствуясь положениями части 8 статьи 93 Закона об образовании, Арбитражный суд города Москвы также указал на то обстоятельство, согласно которому право Рособрнадзора на приостановление лицензии в полном объеме или частично обусловлено защитой прав граждан и обучающихся, осваивающих те образовательные программы, по которым нет нарушений, сформулированных в повторных предписаниях, и нет судебного акта, установившего факт неисполнения предписания, предшествующего повторному. Рособрнадзор обязан был обосновать издание распоряжения от 09.09.2015 № 2910-07, в соответствии с которым лицензия образовательной организации приостанавливается в полном объеме, а не частично. Суд также отметил, что если в ходе проверки исполнения повторного предписания комиссией устанавливаются какие-либо новые нарушения, не указанные в повторном предписании, они не могут расцениваться как неисполнение повторного предписания.
Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 26.04.2016 решение Арбитражного суда города Москвы от 15.12.2016 отменено.
Отменяя решение суда первой инстанции и отказывая в удовлетворении заявленных требований, апелляционный суд пришел к выводу о соответствии закону оспариваемого предписания. Суд апелляционной инстанции указал на то, что правовое значение имеет тождество самого выявленного нарушения, а не материалов и документов, на основании которых установлено данное обстоятельство. Следует учитывать, что выдача предписания предполагает совершение лицом действий, направленных на устранение выявленных нарушений, изменение сложившейся ситуации, значит, повторное предписание априори принимается на основании измененных обстоятельств.
Суд апелляционной инстанции также указал на важность принятия во внимание того факта, что нарушение, выразившееся в не соблюдении требований к учету и выдаче дипломов и дубликатов, допущено в отношении документов, в которые внесены данные по выпускникам нескольких направлений подготовки: 080200.62 Менеджмент, 080200.68 Менеджмент, 080100.62 Экономика, 080100.68 Экономика, 030500.62 Юриспруденция, 030500.68 Юриспруденция, 030300.62 Психология. Кроме того, нарушения лицензионных требований и законодательства Российской Федерации в сфере образования, выявленные в мае 2014 года, не устраняются заявителем, следовательно, приостановление действия лицензии Современной гуманитарной академии на право ведения образовательной деятельности в полном объеме является обоснованным и соответствующим характеру выявленных нарушений.
Постановлением Арбитражного суда Московского округа от 07.07.2016 постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 26.04.2016 отменено.
Суд кассационной инстанции пришел к выводу о том, что правомерными являются выводы суда первой инстанции.
Между тем такие выводы судов первой и кассационной инстанций являются ошибочными.
В силу части 6 статьи 93 Закона об образовании в случае выявления нарушения требований законодательства об образовании соответствующий орган по контролю и надзору в сфере образования выдает органу или организации, допустившим такое нарушение, предписание об устранении выявленного нарушения. Указанный в предписании срок его исполнения не может превышать шесть месяцев.
При этом, в соответствии с частью 7 статьи 93 Закона об образовании в случае неисполнения указанного в части 6 настоящей статьи предписания (в том числе если отчет, представленный органом или организацией, допустившими такое нарушение, не подтверждает исполнение предписания в установленный им срок или этот отчет до истечения срока исполнения предписания не представлен) орган по контролю и надзору в сфере образования возбуждает дело об административном правонарушении в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, выдает повторно предписание об устранении ранее не устраненного нарушения и запрещает прием в данную организацию полностью или частично. Срок исполнения выданного повторно предписания не может превышать три месяца.
В соответствии с частью 8 статьи 93 Закона об образовании до истечения срока исполнения выданного повторно предписания орган по контролю и надзору в сфере образования должен быть уведомлен органом или организацией об устранении нарушения требований законодательства об образовании с приложением документов, содержащих сведения, подтверждающие исполнение указанного предписания.
В течение тридцати дней после получения такого уведомления орган по контролю и надзору в сфере образования проводит проверку содержащейся в нем информации.
В случае вынесения судом решения о привлечении организации, осуществляющей образовательную деятельность, и (или) должностных лиц этой организации к административной ответственности за неисполнение в установленный срок указанного в части 6 настоящей статьи предписания и в случае неустранения нарушений требований законодательства об образовании в установленный органом по контролю и надзору в сфере образования срок исполнения выданного повторно предписания орган по контролю и надзору в сфере образования приостанавливает действие лицензии на осуществление образовательной деятельности этой организации полностью или частично и обращается в суд с заявлением об аннулировании такой лицензии. Действие лицензии на осуществление образовательной деятельности приостанавливается до дня вступления в законную силу решения суда.
Суд апелляционной инстанции, руководствуясь вышеприведенными нормами права, оценив представленные в материалы дела доказательства, установил, что оспариваемое распоряжение принято уполномоченным государственным органом в порядке, определенном законом, и соответствует требованиям указанных норм права.
При этом в рамках настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены оба из возможных альтернативных оснований для принятия распоряжения о приостановлении действия лицензии на осуществление образовательной деятельности: как случай наличия судебного решения о привлечении к административной ответственности, так и случай неустранения нарушений требований законодательства об образовании.
При таких обстоятельствах, вывод суда апелляционной инстанции о соответствии оспариваемого распоряжения требованиям законодательства об образовательной деятельности и лицензировании является верным.
Согласно части 3 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела арбитражный суд кассационной инстанции округа проверяет, соответствуют ли выводы арбитражного суда первой и апелляционной инстанций о применении нормы права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.
Частью 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что арбитражный суд, рассматривающий дело в кассационной инстанции, не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в решении или постановлении либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими.
При рассмотрении настоящего дела судом кассационной инстанции фактически была произведена переоценка доказательств, оцененных судом апелляционной инстанции, изложены выводы, противоречащие установленным при рассмотрении настоящего дела фактам и доказательствам в части наличия оснований для издания распоряжения Рособрнадзора. Указанные обстоятельства свидетельствуют о нарушении судом кассационной инстанции норм процессуального права.
Между тем при разрешении настоящего спора необходимо было учитывать, что правовым последствием направления организацией в орган по контролю уведомления об устранении нарушений законодательства является только проведение проверки содержащейся в нем информации. В настоящем случае такая проверка фактически выполнена и оформлена соответствующим актом.
При этом необходимо также учитывать, что в связи с уведомлением Рособрнадзора об устранении нарушений 26.01.2015 и последующим инициированием НАЧОУ ВПО СГА проверки законности повторного предписания от 21.01.2015 в судебном порядке (судебное дело № А40-10561/2015), Рособрнадзор не стал предпринимать действий по проверке его исполнения в течение тридцати дней, как этого требует часть 8 статьи 93 Закона об образовании, но провел проверку исполнения повторного предписания от 21.01.2015 в период с 18.08.2015 по 08.09.2015, после проверки законности повторного предписания от 21.01.2015 в судебном порядке.
Таким образом, выводы судов первой и кассационной инстанций о том, что, вопреки требованиям части 8 статьи 93 Закона об образовании, Рособрнадзором не проведена проверка исполнения повторного предписания, не соответствуют действительности, так как такая проверка была фактически выполнена после подтверждения в судебном порядке законности предписания от 21.01.2015, о чем указал в судебном акте суд апелляционной инстанции.
При этом следует отметить, что осуществление проверки исполнения повторного предписания в срок, превышающий срок, установленный частью 8 статьи 93 Закона об образовании, допускается только в случае инициирования проверки законности вынесения повторного предписания в судебном порядке. В противном случае действия органа по контролю и надзору в сфере образования приведут к неоправданному увеличению сроков проверки.
Суды первой и кассационной инстанций также не приняли во внимание то обстоятельство, согласно которому предметом проверки исполнения Современной гуманитарной академией повторного предписания Рособрнадзора от 21.01.2015 являлись два нарушения:
- количество привлеченных к образовательному процессу преподавателей по направлению подготовки 080200.62 Менеджмент из числа действующих руководителей и ведущих работников профильных организаций (в целочисленных значениях ставок) составляет 6,1% (при нормативе – не менее 10%), что не соответствует требованиям пункта 7.16 Федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по направлению подготовки 080200 Менеджмент (квалификация (степень) «бакалавр») (утверждено приказом Минобрнауки России от 20.05.2010 № 544, зарегистрирован в Минюсте России 15.07.2010 № 17837);
- в книгах регистрации выдаваемых выпускникам документов, в которые внесены данные по выпускникам направлений подготовки 080200.62 Менеджмент, 080200.68 Менеджмент, 080100.62 Экономика, 080100.68 Экономика, 030500.62 Юриспруденция, 030500.68 Юриспруденция, 030300.62 Психология отсутствует указание направления подготовки/специальности.
Проверка была правомерно проведена только в части двух указанных нарушений требований нормативных правовых актов в сфере образования, подтвержденных вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда (судебное дело № А40-10561/15).
Проведя анализ представленных Современной гуманитарной академией документов и материалов, комиссия Рособрнадзора пришла к выводу о неустранении нарушений, указанных в повторном предписании. При этом правовое значение имеет тождество выявленных при проведении проверок нарушений, а не материалов и документов, на основании которых установлено данное обстоятельство. Следует учитывать, что выдача предписания предполагает совершение лицом действий направленных на устранение выявленных нарушений, изменение сложившейся ситуации, значит, повторное предписание принимается на основании измененных обстоятельств.
В соответствии с частью 1 статьи 2 Закона о лицензировании отдельных видов деятельности лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности. Осуществление лицензирования отдельных видов деятельности в иных целях не допускается.
Пункт 20 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» указывает на то, что при рассмотрении дел об оспаривании решений административных органов о приостановлении или аннулировании лицензии на право осуществления определенного вида деятельности судам необходимо учитывать, что приостановление (аннулирование) лицензии не является административным наказанием в смысле КоАП РФ, а представляет собой специальную предупредительную меру, непосредственно связанную со спецификой деятельности, при осуществлении которой могут затрагиваться конституционные права и свободы, а также права и законные интересы других лиц.
В силу положений части 8 статьи 93 Закона об образовании определение необходимости приостановления действия лицензии на право ведения образовательной деятельности полностью либо в части относится к компетенции контролирующего органа, который руководствуется фактическими обстоятельствами конкретных правонарушений.
Таким образом, принимая распоряжение о приостановлении действия лицензии, орган по контролю и надзору в сфере образования должен исходить из необходимости защиты прав и законных интересов обучающихся, обеспечения гарантий права на получение качественного образования, соответствующего требованиям государственных стандартов. Приостановление действия лицензии в полном объеме должно быть направлено на пресечение оказания не отвечающих обязательным требованиям образовательных услуг и отвечать целям и задачам института лицензирования образовательной деятельности.
Нарушения лицензионных требований и законодательства Российской Федерации в сфере образования были выявлены Рособрнадзором в мае 2014 года и длительный период, после их выявления, не устраняются Современной гуманитарной академией.
Учитывая указанные выше нормы права и обстоятельства настоящего дела, приостановление действия лицензии Современной гуманитарной академии на право ведения образовательной деятельности в полном объеме является обоснованным и соответствующим характеру выявленных нарушений, следовательно, основания для признания недействительным распоряжения Рособрнадзора от 09.09.2015 № 2910-07 отсутствуют.
При таких обстоятельствах, постановление суда кассационной инстанции по настоящему делу подлежит отмене, а требования Рособрнадзора – удовлетворению.
Руководствуясь статьями 176, 291.11–291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
постановление Арбитражного суда Московского округа от 07.07.2016 по делу № А40-172749/2015 Арбитражного суда города Москвы отменить.
Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 26.04.2016 по тому же делу оставить в силе.
| Председательствующий судья | Н.В. Павлова |
| Судья | М.В. Пронина |
| Судья | Д.В. Тютин |