I. Что такое Государственный бюджет?
правитьКакое бы ни было государство: самодержавно-монархическое или демократически-республиканское — оно живет и действует только благодаря непрерывному труду рабочих масс. Государственная машина не падает с неба и не создается в канцеляриях — чиновниками, или в парламентах — депутатами. Железные дороги, телеграфные столбы и провода, правительственные здания, броненосцы, пушки и ружья, генеральские эполеты и солдатские портянки, бумага, на которой пишутся манифесты и судебные приговоры, тюрьмы и кандалы, — словом все то, без чего не может существовать современное государство, представляет собою продукт производительного человеческого труда. В форме прямых и косвенных налогов или посредством государственных предприятий, — как например, казенные железные дороги, — правительства всех стран взимают с населения известную часть его годового дохода, то есть часть продукта народного труда, и покрывают этим своим доходом государственные потребности.
Ежегодная роспись государственных доходов и расходов называется бюджетом и заключает в себе, следовательно, с одной стороны, исчисление всех тех сумм, которые государственная власть извлекает из народного достояния, а с другой стороны, распределение этих сумм между различными отраслями государственной деятельности (полиция, суды, армия, флот, школы, железные дороги и пр. и пр.).
В текущем году русское правительство собирается израсходовать 3.208.406.961 рубль.
В эту сумму входят, правда, так называемые «операционные расходы», то есть издержки производства в тех предприятиях, где само государство выступает в качестве капиталиста, главным образом, в железнодорожном деле и в казенной продаже водки и спирта. Если выключить расходы по железнодорожным и водочному предприятиям, — они составляют 802 миллиона, — то окажется, что на чисто-государственные потребности предполагается израсходовать в 1913 г. 2 миллиарда 406 миллионов. В России теперь около 160 милл. населения. Значит в среднем, каждый житель государства, считая стариков, старух и грудных младенцев, должен в течение этого года — в том или другом виде — внести в государственную кассу 15 руб. для того, чтобы возможно было существование армии, флота, полиции, судов, тюрем, школ и т. д. На семью в 5 человек это составляет 75 руб. И конечно, для каждого из нас совсем не безразлично, с кого государство взимает эти деньги, как взимает, на какие нужды расходует и как расходует.
II. Бюджетное право
править3 миллиарда 208 миллионов рублей собирается русское правительство израсходовать в течение этого года. Кто же назначил эту сумму? Кто определил налоги? Кто устанавливает распределение государственных средств по расходным статьям? Словом, чьей волей определяется наш государственный бюджет?
На этот простой вопрос ответить не так-то легко. Наша отечественная государственность весьма замысловата.
До 1905 г. русский бюджет был чисто правительственным делом, над которым со стороны народа не было никакого контроля. Манифест 17 октября 1905 г. обещал, как известно, «установить, как незыблемое начало, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной Думы». В первую голову это относилось к бюджету. Первые две Думы были, однако, распущены прежде, чем успели добраться до бюджета. Только с 1908 г. министр финансов начинает ежегодно вносить свой бюджетный проект на рассмотрение «народного представительства», избранного на основе закона 3 июня 1907 года.
Какова же роль Думы в определении государственной росписи? Каковы ее бюджетные права?
На этот счет созданы были правительством особые бюджетные правила 8 марта 1906 г. Согласно этим правилам, государственные расходы делятся на три категории (группы):
1) такие расходы, которые совсем не подлежат в Думе сокращению и даже обсуждению;
2) такие расходы, которые могут быть изменены или отменены только в таком случае, если предварительно будут изменены или отменены законы, вызвавшие эти расходы (например: Дума не смеет отказать в ассигновке, т.-е. в денежной выдаче, на жандармские управления до тех пор, пока существует закон, создавший особый корпус жандармов);
3) такие расходы, которые подлежат «свободному обсуждению» в Государственной Думе.
***
правитьРассмотрим сперва расходы двух первых категорий, а для этого возьмем в руки проект государственной росписи на 1913 г.
1) К первой категории относятся расходы императорского двора (царской фамилии, великих князей и княгинь, императорских театров и пр.), составляющие 16 1/3 миллионов, а также расходы двух императорских канцелярий (1.272 тысячи руб.). Этих расходов Дума не может ни сокращать, ни обсуждать.
Далее следует из года в год повторяющаяся ассигновка в 10 миллионов рублей «на известное Его Величеству употребление». К этим 10 миллионам Дума также не имеет права прикасаться.
Неприкосновенной является, наконец, и сумма, ассигнуемая на уплату процентов по русским государственным займам. Наш долг составляет в круглых цифрах 9 миллиардов рублей, из которых большая половина была занята на военные расходы. Платежи по государственному долгу, составляющие в 1913 году сумму в 402 миллиона рублей, представляют собою ту дань, которую русский народ уплачивает ежегодно европейским биржевикам.
В совокупности бюджет заключает в себе, следовательно, расходов на 430 миллионов рублей, которые наглухо заколочены для народного представительства. Для этой огромной суммы сохраняется, как видим, во всей своей силе старый порядок.
2) Расходы второй категории производятся «на основании действующих законов, положений, штатов, расписаний»… и пр. и пр. Сюда относятся, например, следующие ассигновки: 35 миллионов на ведомство святейшего синода, 58 миллионов на полицию, свыше 30 миллионов на суды, 5 миллионов на тюрьмы[1], 185 миллионов по военному министерству, 6 миллионов по морскому и пр. Всего таких ассигновок содержится в бюджете на 620 милл. Этой суммы народное представительство не смеет уменьшить ни на одну копейку, доколе существуют означенные выше «законы, положения, штаты и расписания». А эти законы и пр. могут быть изменены лишь длинным законодательным порядком — и то лишь при согласии Государственного Совета и с утверждения короны.
Между тем, те 620 милл. руб., о которых у нас сейчас идет речь, представляют главный источник питания бюрократии. Борясь за «штаты, положения и расписания», чиновничество борется, следовательно, за собственное существование. И потому, если бы нынешняя Дума даже покусилась на какую-нибудь часть золотого фонда бюрократии, нижняя палата встретила бы неумолимый отпор со стороны верхней палаты, в которой сановные бюрократы играют решающую роль.
На деле оказывается, стало быть, что 620 милл. второй категории «забронированы» от покушений со стороны народного представительства, в сущности, так же плотно, как и 430 милл. первой категории.
А в итоге мы имеем (430 + 620) сумму в 1.050 милл. на которой начертана надпись: «народному представительству прикасаться возбраняется». Свыше миллиарда руб. всецело застраховано бюрократическими правилами 8 марта 1906 г. от всяких «несчастных случаев» в Думе, — такова главная особенность нового «конституционного» русского бюджета!
***
правитьВ 1913 г. предполагается, как мы уже знаем, произвести государственных расходов на 3.208 миллионов рублей. Из этой суммы одна часть — 1.050 миллионов — как мы показали выше, совершенно обеспечена нашим бюджетным правом от всякого вмешательства Думы. Остается, однако, большая часть — 2.158 миллионов, — которую образуют расходы, «подлежащие свободному обсуждению в законодательных учреждениях».
«Свободное обсуждение» — это, конечно, очень хорошая вещь. Но ведь народные представительства создаются не только для того, чтобы обсуждать, но и для того, чтобы решать. Каково же действительное влияние Думы на эти два слишком миллиарда «небронированных» расходов?
Чтобы выяснить себе этот вопрос, возьмем, в виде примера, расходы «по тюремной части». Всего предполагается израсходовать в 1913 г. на тюрьмы 37 миллионов рублей. Из этой суммы только 5 миллионов принадлежат к «забронированному» бюджету. Насчет остальных 32 миллионов Дума может «свободно» голосовать, — как найдет нужным. Значит, мы имеем перед собою очень благоприятное для Думы положение. Допустим на минуту невероятное: именно, что 4 Дума большинством голосов отвергнет «тюремный» кредит в 32 миллиона. Значит ли это, что министр юстиции останется без тюремщиков? — Нисколько! Голосованием Думы дело не кончается, а только начинается. Государственный Совет, ведь, пользуется такими же бюджетными правами, как и Дума. И уж не может быть никакого сомнения в том, что кого-кого — а тюремщиков Г. Совет в обиду не даст: тайные советники будут голосовать за 32 миллиона обеими руками. Получается конфликт (столкновение) между Думой и Советом. Создается согласительная комиссия из членов Думы и Совета. Если допустить, что и в комиссии думцы не пойдут на попятный (что тайные советники не уступят, об этом и говорить нечего: не таковские!), — тогда придется вернуться к бюджету прошлого года. На тюрьмы было в 1912 г. ассигновано почти 34 миллиона, — на 3 1/2 миллиона меньше, чем в нынешнем году. Вот этих-то добавочных 3 1/2 миллионов (из всего «свободного» кредита в 34 милл.!) тюремное ведомство только и может лишиться — в случае упорства Думы; остальные 28 1/2 милл. вполне обеспечены за ним дружественным голосованием Гос. Совета. Так обстоит дело с «небронированными», т.-е. будто бы «свободными» кредитами!
Если бы 4 Дума начала проваливать все «свободные» кредиты, идущие на усиление военного, полицейского и бюрократического аппарата (а это никогда не может случиться), — то даже и в этом невероятном случае бюрократия, при обеспеченной поддержке Совета, рискует «потерять» не более 200—300 милл., то есть значительно меньше 10 проц. всего бюджета.
Теперь мы имеем пред собою полную картину бюджетных «прав» Думы в области государственных расходов:
1) Расходы на 430 миллионов, которые совершенно не подлежат сокращению и вообще наглухо заколочены от всякого вмешательства со стороны Думы.
2) Расходы на 620 миллионов, которые на деле не могут быть сокращены ни на грош, хотя Думе и предоставлено право делать бесплодные попытки к изменению этих расходных статей.
3) Расходы на 2.158 миллионов, которые считаются «свободными», но которые фактически могут быть сокращены Думой, примерно лишь на 1/10 часть; нужно, однако, прибавить, что у бюрократии всегда остается возможность возместить себе даже и этот «убыток» разными «чрезвычайными» путями.
Другими словами: созданные бюрократией бюджетные законы предоставляют Думе ходить вокруг да около государственных расходов со своими благопожеланиями; в лучшем случае Дума может там или здесь подстричь слишком нескромно торчащий наружу хвостик.
Но действительное заведование государственными средствами по-прежнему остается в руках правящей бюрократии.
III. Кто устанавливает налоги?
правитьВ деле расходования государственных средств бюрократия остается почти неограниченной хозяйкой. Но чтобы расходовать средства, нужно иметь их в кассе. Государство собирает свои средства путем налогов, пошлин, прибыли с казенных предприятий и пр. и пр. Для народных масс, разумеется, совсем не безразлично, с кого и как собираются доходы, то есть на какие группы населения ложится наш трехмиллиардный бюджет своей главной тяжестью. А это, в свою очередь, зависит от того, кто устанавливает налоги.
В странах демократических роспись доходов, как и роспись расходов, зависит всецело от парламента. Налоги, пошлины и пр. голосуются на один год, и ответственное перед парламентом правительство ежегодно должно испрашивать согласие народного представительства на дальнейшее взимание налогов. Но у нас, «слава богу, нет парламента», как заявил в третьей Думе г. Коковцев, и потому порядок у нас прямо противоположный. Налоги, однажды установленные, сохраняют свое действие непрерывно сами по себе, из года в год. Своими голосованиями Дума бессильна оказать сколько-нибудь серьезное влияние на доходную роспись. Чтобы отменить или хоть изменить какую-нибудь доходную статью, Дума должна предварительно добиться отмены или изменения того «закона», «повеления» или «положения», которыми эта доходная статья создана. А достигнуть этого можно лишь при согласии Государственного Совета и короны. Но совершенно ясно, что бюрократия, установившая, по своему усмотрению, всю нашу фискальную (государственно-финансовую) систему до появления Думы, отвергнет всякую реформу фиска, которая будет хоть слегка задевать ее интересы или интересы близких ей привилегированных групп.
Дело сделано крепко. Государственные доходы в такой же мере обеспечены от вмешательства Думы, как и государственные расходы. Все предусмотрено. Правой рукой бюрократия собирает средства, — как и с кого считает удобным; левой рукой расходует собранные средства, — как находит нужным. А так называемому «народному представительству» предоставлено право созерцать бюджетную работу бюрократии, критиковать ее и… сознавать свое «конституционное бессилие». Если бы Государственная Дума решилась отвергнуть весь бюджет целиком, — правительство ни на один час не осталось бы без средств: ибо в таком случае оставался бы в силе и на новый год бюджет прошлого года.
IV. Бюджет и Государственная Дума
править— «У нас, слава богу, нет парламента!» — сказал г. Коковцев. И действительно: мы видим, что бюджет наш почти не зависит от Думы.
— «У нас, слава богу, есть конституция!» — возразил ему г. Милюков. И действительно: мы видим, что бюрократия — совсем, как в конституционных странах — вынуждена вносить свой проект росписи на рассмотрение Государственной Думы.
Недаром же мы предупреждали читателей с самого начала, что наша нынешняя государственность весьма замысловата.
До 1905 года у нас все было несравненно проще. До этого года у нас, в сущности, сохранялись финансовые порядки времен Ивана Грозного, который весьма возмущался польской системой вотирования (голосования) бюджета:
- На сейме ихнем королю в пособьи
Отказано! Достойно, право, смеху!
Свои же люди своему владыке
Да денег не дают! -
На что шут отвечает:
- У нас не так!
Понадобилось что - хап, хап! - и есть[2].
Русско-японская война и события 1905 года нанесли этой системе жестокий удар. В страшном крахе 1904—1905 годов обнаружилось полное банкротство старой системы, основанной на правиле: «хап, хап — и есть!» Новые экономические отношения стали слишком сложны, выросли новые классы со своими интересами и требованиями, наконец, потребности самой государственной машины страшно выросли и усложнились. Бюрократия располагала еще достаточной материальной силой, чтобы распустить и первую Думу и вторую, — но она оказалась уже бессильна старыми, чисто-канцелярскими, закулисными способами строить свой бюджет и руководить государственной жизнью. Она увидела себя вынужденной допустить в систему законодательных учреждений новое звено: Государственную Думу, где представители разных классов, групп и клик развертывают свою критику и предъявляют свои требования. «Полноту власти» старое правительство по-прежнему сохраняет в своих руках. Но оно уже вынуждено выслушивать представителей разных классов и даже прислушиваться и приспособляться к ним — поскольку дело идет об имущих классах. Конституционные формы используются бюрократией прежде всего в целях лучшего приспособления к новым, капиталистическим отношениям. Но последнее, решающее слово во всех вопросах, а особенно в бюджетном, бюрократия оставляет по-прежнему за собой. Другими словами: отрицательно относясь к конституционным формам, бюрократия вынуждена мириться с ними; но, «мирясь» с ними, как с формами, она вносит в них старое содержание. Она пользуется Думой для сохранения своего старого господства.
Но бюрократия не одна на свете. Рядом с ней и против нее выступают в Думе политические партии. Каждая из них стремится использовать Думу в интересах своего класса. Эта борьба становится особенно напряженной и решительной в бюджетном вопросе. Ибо в бюджете классовые интересы находят свое наиболее яркое и непосредственное выражение — в золотом чистогане.
На бюджетных прениях в Думе ярче всего проявляется отношение разных классов друг к другу и к третьеиюньскому режиму.
Поэтому — внимание к бюджетным прениям!
V. «Суровый климат»
правитьНа 800 миллионов рублей должен русский народ выпить водки в 1913 г., по расчету г. Коковцева. И хоть не все предсказания г. Коковцева сбываются, но насчет количества подлежащей выпитию водки он — пророк безошибочный. А другой наш министр, г. Маклаков, не так давно объяснил, почему именно русский народ вливает в себя на 4/5 миллиарда руб. в год хмельной отравы государственного производства: «суровость климата — заявил наш министр внутренних дел — делает потребление алкоголя необходимым для сельского населения»…
«Суровость климата»! И впрямь наш климат суров. Несмотря на все усилия дворянских землеустроителей, по-прежнему плохо родит истощенная мужицкая земля, идет на убыль крестьянский скот, неурожай и голод совершают всякий год свою работу разрушенья. Суровый у нас климат, — нельзя без алкоголя!
Стражники, урядники и земские начальники для того и созданы, чтобы на каждом шагу напоминать русскому крестьянину, что Нееловки и Неурожайки не в Англии находятся, что русский климат русского государства — совсем особенный климат, и что в этом морозном климате многое сохраняется на сто, на двести лет дольше, чем в остальной Европе.
Не только тропические растения не произрастают в русском климате, но и семена народного просвещения дают только слабые и чахлые побеги… На 20 миллионов рублей будет построено в 1913 году новых казарм, на 7 миллионов — новых тюрем и только на 1 миллион с лишним — новых народных школ!
Разве не прав г. Маклаков, когда говорит, что в таких условиях «потребление алкоголя необходимо»?..
Одно непонятно в словах г. Маклакова: он говорит о необходимости алкоголя только для сельского населения. Но разве в городах у нас царит не тот же общероссийский суровый климат? И не в таких только «городах», как Березов, Обдорск, Олекминск и Колымск, где спасительному воздействию сорокаградусных морозов подвергаются те, которые стремились смягчить отечественный климат, — нет, и в Петербурге, и в Москве, и в Одессе, и в Киеве административные засухи сменяются жестокими морозами, а подчас и ураганами, которые сносят почти все, что создано долгими трудами и героическими усилиями.
Десяткам, сотням тысяч людей в одном Петербурге климат наш заморозил не только тела, но и мысли и чувства. Не видят просвета, не знают выхода. И так скованы стужей, что и не ищут выхода. Только в алкоголе и находят мимолетное освобождение от мук и тягостей подневольной жизни.
Не выносит наш климат живого общения и сплочения трудящихся, клещами сжимает он горло рабочей прессы, разрушает рабочие организации, камнем ложится на сознание народных масс, и толкает изолированного, то есть оторванного от своего класса и придавленного своей беспомощностью рабочего в кабак. Оттого-то и вносится так уверенно в бюджет 800 миллионов рублей доходу от водочной монополии.
23, 26, 27, 28 марта, 3, 9 апреля, 13 марта 1913 г.
